Amsterdam, 30 juni 2025 – Op 17 juni nam de Tweede Kamer een motie aan van Laurens Dassen (Volt) en Sander van Waveren (NSC) die het kabinet oproept een lobbyregister naar Iers model in te voeren. De Kamer heeft het Kabinet al eerder opgeroepen om werk te maken van een lobbyregister. De regering blijft echter vasthouden aan haar eerdere standpunten dat de al bestaande instrumenten, de openbare agenda’s van bewindspersonen en de memories van toelichting, voldoende inzicht geven. In dit artikel laat TI-NL zien dat het instrument van de openbare agenda’s, in vergelijking tot een lobbyregister, cruciale informatie ontbeert: informatie die zou kunnen bijdragen aan transparante besluitvorming. Hoe gaan we van transparantie over de lobby naar inzicht in de lobby?

Waarom meer inzicht?

Transparency International Nederland (TI-NL) pleit ervoor dat de Nederlandse overheid zich weerbaar maakt tegen integriteitsrisico’s. In 2015 publiceerde TI-NL haar rapport Lifting the Lid on Lobbying met aanbevelingen om de transparantie, integriteit en het gelijke speelveld in Nederland te versterken. Het vervolgonderzoek uit 2023 toonde aan dat Nederland geen voortgang had geboekt ten opzichte van zeven jaar eerder. TI-NL deed naar aanleiding daarvan twaalf aanbevelingen, met name aan de overheid en de Staten-Generaal. Deze aanbevelingen zijn opgesteld als onderdeel van internationale normen en in lijn met aanbevelingen van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), de Groep van Staten tegen Corruptie (GRECO),de anti-corruptiewaakhond van de Raad van Europa en de Europese Commissie.

De aanbevelingen weerklonken in een levendig debat in Nederland met betrekking tot transparante en integere belangenvertegenwoordiging. In dat debat wordt de roep tot inzicht in de publieke besluitvorming steeds sterker. Caelesta Braun en Bert Fraussen (2022 en 2024) schreven twee waardevolle rapporten tot dit doel. In hun eerste publicatie bieden zij politiek en samenleving een afwegingskader om doelstellingen en middelen op de juiste manier aan elkaar te koppelen. In het tweede rapport wordt het afwegingskader aangevuld met concrete aanbevelingen voor meer inzicht in de besluitvorming en de invloed van belangenbehartigers. Één van die aanbevelingen is het inrichten van een transparantieregister – TI-NL schreef hier een artikel over.

Ook de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) publiceerde recent een advies “Betekenisvol transparant in het openbaar bestuur”. Het advies spreekt over de noodzaak van een perspectiefwissel met betrekking tot de transparantie. Weg van het perspectief van de openbaarheidskaders en regelgeving, naar het perspectief van de samenleving en haar behoeften om inzicht te krijgen in het openbaar bestuur. Transparantie heeft immers als doel controle op het functioneren van de overheid mogelijk te maken en dat kan alleen als informatie begrijpelijk en nuttig is.

Als laatste wordt de uitvoering van de bestaande maatregelen onder de loep genomen. Zo laat het onderzoek van Open State Foundation zien dat in slechts 21% van de gevallen de openbare agenda van het Kabinet-Schoof compleet is ingevuld. Een incrementele verbetering ten opzichte van het Kabinet-Rutte 4 die 13% van de aanbevelingen volgens de regels van de Uitvoeringsrichtlijn openbare agenda’s richtlijn openbaar maakte. Al deze onderzoeken laten zien dat transparantie op zichzelf nog onvoldoende inzicht biedt, zeker wanneer de uitvoeringspraktijk te wensen overlaat.

Van transparantie over de lobby naar inzicht in de lobby

De agenda’s van bewindspersonen zijn in belangrijke mate gericht op het verschaffen van transparantie. TI-NL is van mening dat er meer dan transparantie noodzakelijk is. De samenleving zou ook inzichten moeten kunnen verwerven op basis van de aangeleverde informatie op een beleidsdossier. Op welke thema’s wordt er veel gelobbyd? In welke onderwerpen zijn lobbyisten geïnteresseerd? Het is dit type inzicht dat momenteel ontbreekt. Het zijn inzichten die in Nederland lastig te verkrijgen zijn. Dat staat haaks op het transparantieregister in de EU welke een belangrijke rol speelde in de onthulling van een vermeend corruptieschandaal, waarin Europarlementariërs zouden zijn omgekocht door lobbyisten van Huawei.

De overheid moet het onderwerp dus breder aanvliegen en de focus op transparantie niet organiseren rondom wat mogelijk is, maar op basis van goede internationale voorbeelden. De motie van Dassen en Van Waveren roept op tot een lobbyregister naar Iers model. Dat register verschaft meer inzicht in de manier waarop private organisaties de overheid beïnvloeden.

Voorbeelden van meer inzicht (voorbeeld Duitsland en Ierland)

TI-NL schreef eerder al een artikel over de lobbyregisters in het buitenland en de mogelijkheden die zij bieden om meer inzicht in politieke besluitvorming te verkrijgen. In andere landen zien we dat inzicht in de lobby reeds verder gaat dan het openbaren van de agenda’s van bewindspersonen. Ierland beschikt al jaren over een krachtig instrument in de vorm van een verplicht lobbyregister. Het register biedt op het eerste gezicht relatief weinig achtergrondinformatie over de lobbyende organisatie zelf. Dit wordt echter gecompenseerd met een groot aantal details over de lobbyactiviteiten. Bij iedere activiteit staat vermeld wat het onderwerp is, op welke wetgeving of besluitvorming deze is gericht, wat de beoogde doelstelling is, wie de verantwoordelijke belangenbehartiger is, om wat voor type lobbyactiviteit het gaat en met welke publieke ambtsdragers er contact is geweest.

Er zijn ook andere aanvliegroutes. Het Duitse register bevat juist uitgebreide achtergrondinformatie over de organisatie zelf. Het Duitse register biedt inzicht in de doelen en aandachtsgebieden van de organisatie, vermeldt hoeveel mensen namens deze organisatie lobbyen, en biedt informatie over de aangesloten netwerken en uitgaven aan lobbyactiviteiten. Na recente aanscherpingen in de wetgeving moet bovendien worden vermeld met welke beleidsdossiers lobbyisten zich bezighouden en wat de doelen daarvan zijn. Wat in Duitsland echter nog ontbreekt, is inzicht in individuele contactmomenten met ambtsdragers.

Een case-study in de agenda’s van bewindspersonen

TI-NL heeft de proef op de som genomen en gekeken hoe instrumenten zoals die in het buitenland zich verhouden tot de situatie in Nederland. Met die reden heeft TI-NL het zoeksysteem van de openbare agenda’s van bewindspersonen geanalyseerd en beoordeelt in hoeverre de agenda’s inzicht bieden in het beleidsproces.

Er is gekeken naar één specifiek beleidsdossier, het dossier wonen. Het woondossier is een actueel thema, waar veel organisaties hun stem laten horen. Daartoe is de openbare agenda van Mona Keizer onderzocht, de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke ordening. Zij registreerde de meeste afspraken van alle bewindspersonen en dit bood voldoende data om enkele knelpunten in het zoeksysteem van de openbare agenda’s bloot te leggen. Daarnaast bood dit ons de gelegenheid te verdiepen in de belangen die er op het dossier spelen. De openbare agenda’s zijn bekeken vanaf het aantreden van het Kabinet Schoof I.

Het is goed te benadrukken dat het onderzoek zich niet richt op de individuele bewindspersoon maar om de verworven inzichten op basis van het zoeksysteem van de openbare agenda’s en de informatie die op basis van de uitvoeringsrichtlijn openbare agenda’s openbaar wordt gemaakt. TI-NL heeft de bevindingen voorgelegd aan het ministerie, maar geen reactie ontvangen.

Wanneer we kijken naar de toegankelijkheid van informatie voor de samenleving, blijkt dat er de nodige informatie in de agenda’s van bewindspersonen ontbreekt in vergelijking met andere landen. Hier beneden laten we met enkele voorbeelden zien waar het misgaat en dragen we vervolgens suggesties aan voor verbetering. TI-NL hoopt deze vergelijkende analyse bijdraagt aan de totstandkoming van betere instrumenten voor meer inzicht in de lobby.

Waar gaat het mis?

Eén organisatie, meerdere aanduidingen

Eén van de belangrijkste functies van de openbare agenda’s is dat het inzicht moet bieden in welke externe partijen invloed proberen uit te oefenen op het beleid en de betreffende minister. Daartoe moet door middel van trefwoorden kunnen worden gezocht naar specifieke organisaties in de openbare agenda’s. De zoekfunctie functioneert redelijk, maar alleen als men tot op de letter weet waarnaar gezocht moet worden.

Als iemand wil weten of minister Keijzer spreekt met Vereniging Eigen Huis, bemoeilijkt het de zoekslag aanzienlijk wanneer deze organisatie soms als ‘VEH’ en soms volledig wordt vermeld. Een zoekopdracht met de term ‘VEH’ levert namelijk alleen de afspraken op, waarbij de organisatie op exact die manier genoteerd staat. Dit probleem doet zich structureel voor bij organisaties waar minister Keijzer vaker mee spreekt.

Deze inconsistentie in de aanduiding beperkt zich niet alleen tot (externe) organisaties. De notering van minister loopt ook uiteen, zoals Minister van Weel (JenV) of minister J&V David van Weel. Dit belemmert effectieve controle en transparantie aanzienlijk.

Zeer beperkte omschrijving van de inhoud

Volgens de uitvoeringsrichtlijn moet bij alle agenda-items (behalve ministerraden, ministeriële commissies en onderraden) ten minste het onderwerp/ thema en een korte toelichting op de agenda-activiteit opgenomen worden. Voor burgers die inzicht willen krijgen in beleidsbeïnvloeding, is het belangrijk om te zien met wie en waarover de minister spreekt. De omschrijving van de afspraken in de openbare agenda van minister Keijzer is onvoldoende. Bij meerdere afspraken wordt er zelfs helemaal geen onderwerp en toelichting genoteerd. Voorbeelden van omschrijvingen zijn ‘stikstof’, ‘landelijk gebied’ en ‘huisvesting’.

Een computer leesbaar format

Het doorzoeken van de agenda’s wordt ook belemmerd door de toegankelijkheid van de informatie. In hun meest recente rapport merken Braun en Fraussen op dat de overheid niet in staat is alle agenda-items aan te leveren. Laatst staan in een computer leesbaar format beschikbaar stelt. Denk aan een Excelsheet of een Application Processing Interface (API) waar men de informatie in één keer kan uitlezen. Het online zoeksysteem is momenteel de enige optie en dit bemoeilijkt zoekslagen aanzienlijk.

Initiatieven vanuit het maatschappelijk middenveld proberen de data makkelijker leesbaar te maken. TI-NL probeert met haar platform Integrity Watch de agenda’s openbaar te maken. Ook de Open State Foundation probeert deze informatie inzichtelijk te maken, maar de mogelijkheid om inzichten te verwerven uit deze informatie blijven beperkt zolang men aangewezen is op het scrapen van de overheidswebsite. Met openbare data kan de samenleving zelf aan de slag met het verwerven van inzichten.

Aanbevelingen voor meer inzicht in de lobby

Op basis van de bevindingen en de internationale best-practices en voorbeelden doet TI-NL de volgende aanbevelingen om de transparantie en bruikbaarheid van deze agenda’s te verbeteren en meer inzicht te verwerven in de totstandkoming van politieke besluitvorming. De aanbevelingen zijn opgedeeld in korte termijn aanbevelingen en lange termijn aanbevelingen. De korte termijn aanbevelingen kunnen gemakkelijk ingevoerd worden, de lange termijn aanbevelingen vragen om wetswijzigingen en maatschappelijk debat.

Korte termijn aanbevelingen

Het grootste probleem van de huidige agenda’s is dat ze lastig doorzoekbaar zijn. De zoekfunctionaliteit is onvoldoende gebruiksvriendelijk en beperkt de mogelijkheid tot gerichte controle op specifieke onderwerpen of betrokken partijen. Daarom beveelt TI-NL aan om een geavanceerde zoekfunctie te introduceren waarmee gebruikers gemakkelijk kunnen filteren op bijvoorbeeld thema’s, organisaties en wetgevingstrajecten. Om het zoeken te vereenvoudigen, kunnen organisaties en wetgeving op de achtergrond een uniek identificatienummer (ID) krijgen. Hierdoor kan men op verschillende manieren zoeken en afspraken makkelijker registreren. Daarbij wordt ook aanbevolen om een duidelijke standaard aan te houden voor het benoemen van organisaties en gesprekspartners.

Daarnaast zou het beschikbaar maken van de gegevens in een computer leesbaar format, zoals een Excel of -nog beter – als API, het doorzoeken van de agenda’s aanzienlijk verbeteren. De gegevens voor de agenda’s zijn op dit moment alleen beschikbaar op de website van de Rijksoverheid. Dit bemoeilijkt het doorzoeken van de gegevens.

Verder wordt aanbevolen dat bij elk agendapunt de relevante wetgevings- en beleidstrajecten wordt benoemt. Idealiter worden deze categorieën apart weergegeven. Dit verbetert de koppeling tussen de agenda’s en de memories van toelichting.

Lange termijn aanbevelingen

Naast de aanbevelingen die direct voortkomen uit bovenstaande analyse, beveelt TI-NL aan om breder te kijken naar het onderwerp belangenbehartiging. Ook beveelt TI-NL aan een aantal concrete stappen te ondernemen om het inzicht in belangenvertegenwoordiging te versterken op de lange termijn.

De aanbevelingen uit het rapport Mozaïek van Belangen van Braun en Fraussen met betrekking tot het transparantieregister zijn een goede leidraad. TI-NL beveelt ook aan te kijken naar de aanbevelingen uit het rapport Lifting the Lid on Lobbying 2023 met betrekking tot het lobbyregister:

• Zorg voor een brede definitie van de term lobbyist, die alle personen omvat die betaald of onbetaald lobbyen ten behoeve van een organisatie.
• Verbreed de reikwijdte van de agenda’s naar topambtenaren en politiek assistenten.
• Verschaf achtergrondinformatie over de lobbyende organisaties, de belangen die zij behartigen en de wetgevingstrajecten waar ze in geïnteresseerd zijn.
• Stel een onafhankelijke toezichthouder aan die doorlopend toezicht houdt op de naleving van de regels.