Amsterdam, 11 juli 2025 – De tabaksindustrie is al jarenlang onderwerp van maatschappelijke en politieke discussie. Ondanks de schadelijke gevolgen van roken en het groeiende bewustzijn over de impact van de industrie op de volksgezondheid, blijft haar invloed op beleidsvorming aanwezig. Deze invloed is vaak moeilijk zichtbaar, waardoor transparantie rondom de lobbypraktijken van de tabakssector beperkt blijft. In haar afstudeeronderzoek aan de Universiteit Utrecht onderzocht stagiair Floor de Jong hoe lobbyregulering kan bijdragen aan meer transparantie in deze gevoelige sector. Zij concludeert dat de effectiviteit van lobbyregulering sterk afhankelijk is van politieke wil, cultuur en handhaving. 

In dit onderzoek zijn de ervaringen, meningen en percepties van lobbyisten, beleidsmakers en vertegenwoordigers van maatschappelijke gezondheidsorganisaties geanalyseerd. Door middel van interviews is hen gevraagd hoe zij tegen transparantie aankijken. Ook is gevraagd wat hun ervaringen zijn met de tabakslobby en welke rol zij weggelegd zien voor lobbyregulering. In dit artikel wordt aandacht besteed aan enkele interessante bevindingen.

Transparantie is geen vanzelfsprekendheid

In het onderzoek wordt transparantie niet opgevat als een eenzijdig begrip, maar als een ideaal dat bestaat uit drie samenhangende onderdelen: openbaarheid van informatie, gelijk speelveld en verantwoording. Openbaarheid van informatie verwijst naar inzicht in de invloed van belangengroepen en dat die informatie toegankelijk is voor het algemene publiek. Daarnaast is er het gelijk speelveld. Dat houdt in dat alle belanghebbenden gelijke toegang moeten hebben tot het beleidsproces. Tot slot is verantwoording van belang. Dat betekent dat beleidsmakers uitleg moeten geven over de wijze waarop belangen zijn meegewogen in beleidskeuzes.

Uit de interviews blijkt dat deze drie onderdelen door vrijwel alle respondenten als belangrijk worden gezien. Transparantie wordt beschouwd als voorwaarde voor vertrouwen in de overheid en als bescherming tegen oneigenlijke beïnvloeding. Toch zien beleidsmakers, lobbyisten en maatschappelijke organisaties in de praktijk grote beperkingen. Zo is het voor burgers en belangenorganisaties vaak niet duidelijk wie wanneer invloed uitoefent, en met welk doel. De instrumenten die bedoeld zijn om transparantie te bevorderen, schieten volgens velen tekort.

De bijzondere positie van de tabaksindustrie

De tabakslobby wijkt op meerdere punten af van andere sectoren. Een belangrijke reden hiervoor is artikel 5.3 van het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging. Dit artikel verplicht overheden om hun beleid te beschermen tegen de invloed van de tabaksindustrie. In Nederland betekent dit dat ambtenaren beperkt contact hebben met vertegenwoordigers van de tabakssector. Voor Kamerleden geldt deze regel niet, al vermijden veel van hen in de praktijk ook dit contact.

Hoewel artikel 5.3 bedoeld is om beleidsvorming te beschermen, zorgt het ook voor een beperking in de mogelijkheid om lobbyactiviteiten transparant te maken. De tabaksindustrie maakt namelijk steeds meer gebruik van indirecte beïnvloeding via brancheorganisaties en schijnbaar neutrale platforms. Deze werkwijze maakt het lastig om grip te krijgen op de daadwerkelijke invloed van de industrie. Zo ontstaat een paradox: waar transparantie het meest gewenst is, maken contextuele regels die transparantie juist moeilijker.

Tegelijkertijd leeft er bij tabakslobbyisten onvrede over het gebrek aan toegang. Zij geven aan onvoldoende toegang te hebben tot het beleidsproces en stellen dat zij net als andere belanghebbenden gehoord zouden moeten worden. Maatschappelijke organisaties benadrukken juist dat de belangen van de tabaksindustrie fundamenteel botsen met publieke gezondheidsdoelen. Zij vinden het dan ook niet wenselijk dat de tabaksindustrie als een gelijkwaardige gesprekspartner wordt beschouwd.

Door deze redenen blijkt ook het ideaal van transparantie als universeel, multidimensionaal concept heroverwogen moet worden. In theorie biedt het houvast, maar in de praktijk blijkt de toepasbaarheid sterk afhankelijk van de context. In het geval van de tabakslobby betekent dit dat sommige transparantiedimensies, zoals het gelijk speelveld, zowel politiek onwenselijk als praktisch lastig uitvoerbaar zijn. Transparantie blijkt dus niet voor elke sector op dezelfde manier vorm te krijgen, en vraagt om contextspecifieke invulling.

Iedereen voor meer regulering

Ondanks deze spanningen delen de respondenten een opvallend breed draagvlak voor meer regulering van lobbyactiviteiten. Het gaat hierbij met name om drie instrumenten die in de beleidspraktijk vaker worden genoemd: het lobbyregister, de openbare agenda’s en de lobbyparagraaf. Elk van deze instrumenten kan in theorie bijdragen aan meer transparantie, maar uit het onderzoek blijkt dat hun effectiviteit sterk afhangt van de manier waarop zij worden toegepast en gehandhaafd.

Het lobbyregister wordt gezien als een waardevol middel om inzicht te krijgen in wie lobbyt en namens welk belang. Tegelijkertijd blijkt dat dit register vooral zichtbaar maakt wat er al bekend is, en dat het moeilijk is om via dit middel indirecte beïnvloeding te traceren. Het register wordt gewaardeerd als een stap in de goede richting, maar niet als een sluitende oplossing.

De openbare agenda’s van bewindspersonen hebben volgens de respondenten vergelijkbare beperkingen. Zij kunnen laten zien met wie er gesproken wordt, maar zeggen weinig over de inhoud van deze gesprekken. Bovendien worden deze agenda’s in de praktijk onvolledig ingevuld en onvoldoende bijgehouden.

De lobbyparagraaf, waarin wordt toegelicht met welke partijen is gesproken bij de totstandkoming van wetgeving, wordt door veel respondenten als kansrijk gezien. Toch blijft ook hier de toepassing beperkt. Omdat beleidsmakers beperkt contact mogen hebben met de tabaksindustrie, ontbreken deze contacten in de lobbyparagraaf. Daarmee blijven juist de sectoren waar transparantie het meest gewenst is, buiten beeld.

Transparantie vraagt om meer dan regels

Wat uit het onderzoek duidelijk naar voren komt, is dat transparantie niet automatisch volgt uit wetgeving. Transparantie vraagt om politieke wil, een open bestuurscultuur en de bereidheid om bestaande regels serieus te handhaven. Zonder deze randvoorwaarden blijven instrumenten als het lobbyregister, de openbare agenda of de lobbyparagraaf vooral symbolisch van aard.

Tegelijkertijd speelt bewustwording een belangrijke rol. Meer inzicht in wie wanneer invloed uitoefent op beleid, kan ertoe leiden dat niet alleen burgers, journalisten en maatschappelijke organisaties, maar ook lobbyisten en beleidsmakers kritischer gaan kijken naar de totstandkoming van beleid.

Het onderzoek maakt daarnaast zichtbaar dat transparantie ook strategisch kan worden ingezet. Verschillende lobbyisten zien lobbyregulering niet per se als bedreiging, maar juist als kans om inzicht te krijgen in het beleidsproces of in de positie van andere actoren. Dat roept de vraag op in hoeverre transparantie altijd een neutrale, publieke waarde is, of soms ook een instrumentele functie krijgt. In controversiële sectoren zoals de tabaksindustrie kan dit de geloofwaardigheid van transparantie als beleidsdoel onder druk zetten.

Wat betekent dit voor de praktijk?

Voor lobbyregulering betekent dit onderzoek dat niet alleen moet gekeken worden naar de vraag of een instrument op papier goed geregeld is, maar ook naar de context waarin het wordt toegepast. Wanneer meer transparantie het doel is, moet er ook worden gezorgd voor duidelijke regels, een heldere uitleg over wie verantwoordelijk is voor de uitvoering en een systeem van toezicht. Effectieve regulering vereist daarnaast voldoende capaciteit, politiek draagvlak en aandacht voor subtiele vormen van beïnvloeding die zich buiten het formele zicht afspelen.

Tegelijkertijd wijst het onderzoek op het belang van een internationale benadering. In verschillende interviews werd benadrukt dat het Nederlandse tabaksbeleid mede wordt beïnvloed door besluiten die op Europees niveau worden genomen. Wanneer lobbyisten op EU-niveau slagen in het aanpassen of vertragen van regelgeving, heeft dat directe gevolgen voor de nationale beleidsruimte. Bovendien geldt dat in sommige andere Europese landen de invloed van de tabaksindustrie nog aanzienlijk groter is dan in Nederland. Daardoor bestaat het risico dat transparantie op nationaal niveau slechts beperkt effect heeft zolang er op Europees niveau geen strengere toepassing van artikel 5.3 van het WHO-Kaderverdrag plaatsvindt. Zonder Europese aanscherping blijft nationale lobbyregulering in de praktijk kwetsbaar en dreigt zij vooral symbolisch te zijn.

Tot slot

Transparantie in de tabakslobby is geen vanzelfsprekendheid. De invloed van de industrie blijft grotendeels buiten beeld, ondanks bestaande regels en reguleringsinstrumenten. Tegelijkertijd bestaat er onder vrijwel alle betrokken actoren bereidheid om werk te maken van transparantie. De uitdaging zit niet in het bedenken van nieuwe regels, maar in het consequent toepassen van bestaande afspraken en het erkennen van de politieke keuzes die daarbij horen.

Het onderzoek laat zien dat de effectiviteit van lobbyregulering sterk afhankelijk is van de institutionele context waarin deze wordt ingezet. De Nederlandse toepassing van artikel 5.3 van het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging laat zien dat wetgeving bedoeld om beleidsvorming te beschermen ook onbedoelde gevolgen kan hebben voor de zichtbaarheid van lobby. Dat vraagt om herbezinning op de manier waarop transparantie wordt vormgegeven. Niet als vaststaand ideaal, maar als een flexibel en contextafhankelijk begrip.