implementatie

Implementatie EU-klokkenluidersrichtlijn: Nederland laat zien hoe het níet moet

Leonie AndriessenAlgemeen, Europees, Klokkenluiders, Nationaal, Overheid, Rechtspraak, Wetgeving

Amsterdam, 29 januari 2021 – Net als alle andere EU-lidstaten moet Nederland tegen eind 2021 nieuwe wetgeving vaststellen om de EU-richtlijn over de bescherming van klokkenluiders om te zetten. Een wetsontwerp uit 2020 is een schoolvoorbeeld van hoe klokkenluiders in gevaar kunnen worden gebracht en zo worden ontmoedigd om hun mond open te doen.

Door Marie Terracol en Lotte Rooijendijk

Nederland beschikt over een wettelijk kader voor de bescherming van klokkenluiders sinds de Wet Huis voor Klokkenluiders in 2016 werd aangenomen. Het is vrij geavanceerde wetgeving, maar de moeizame uitvoering ervan heeft belangrijke tekortkomingen aan het licht gebracht. De omzetting van de EU-klokkenluidersrichtlijn zou de uitgelezen kans moeten zijn om die tekortkomingen aan te pakken.

In plaats van een hoognodige hervorming van het huidige wettelijke kader heeft de Nederlandse regering, met als argument tijdgebrek, een wetsvoorstel ingediend dat een speciale meldregeling – die parallel loopt aan de bestaande – creëert voor alles wat onder Unierecht valt. Deskundigen, waaronder Transparency International Nederland en het Huis voor Klokkenluiders, hebben zware kritiek geuit op dit voorstel.

Lotte Rooijendijk, projectleider bij Transparency International Nederland, gaf een reactie: “Nederlanders moeten geen extra verdieping bouwen op een huis met instabiele fundamenten. Niet alleen is het fundament zwak, het wetsvoorstel voor de implementatie van de klokkenluidersrichtlijn voegt daar nog een complexe en zwakke structuur aan toe. Wij dringen er bij de regering op aan om de huidige wetgeving te herzien, zodat zowel de tekortkomingen worden aangepakt als wordt voldaan aan de normen van de EU-klokkenluidersrichtlijn.”

De schadelijke effecten van een minimale implementatie

De richtlijn betreffende de bescherming van klokkenluiders is weliswaar niet perfect, maar biedt de EU-lidstaten een stevige basis voor een degelijke bescherming van klokkenluiders. Een van de belangrijkste tekortkomingen is de beperkte en gefragmenteerde groep waar deze richtlijn voor geldt: de richtlijn beschermt alleen klokkenluiders die schendingen van het Unierecht melden. Klokkenluiders die “alleen” inbreuken op het nationale recht melden, profiteren niet van de bescherming en de procedures die de richtlijn biedt, tenzij de nationale regeringen die bescherming en procedures ook aan hen aanbieden.

De Europese-Commissie, die de richtlijn heeft opgesteld, is hiervan op de hoogte en heeft de EU-lidstaten herhaaldelijk gevraagd de groep waarvoor de richtlijn van toepassing is uit te breiden. Voorstanders van de richtlijn hebben beleidsmakers gewaarschuwd dat als deze tekortkoming niet wordt verholpen bij de omzetting van de richtlijn, de bescherming ernstig wordt verzwakt.

In landen die momenteel geen of zeer zwakke wetgeving ter bescherming van klokkenluiders hebben, wat nog steeds de meerderheid van de EU-landen is, beperkt de tekortkoming de meldregeling naar nationaal recht voor klokkenluiders die inbreuken op Unierecht melden, waardoor anderen in gevaar komen. In landen met bestaande wetgeving ter bescherming van klokkenluiders, zoals Nederland, creëert de tekortkoming twee parallelle meldregimes met verschillende beschermingsniveaus maar ook met verschillende procedures en verplichtingen. In beide gevallen betekent het dat men moet weten of er melding wordt gemaakt van een inbreuk op Unierecht of een inbreuk op “andere” wetgeving. Dit brengt complexiteit, mogelijke ongelijkheid en rechtsonzekerheid met zich mee voor alle betrokken partijen: werknemers, bedrijven, overheidswerkgevers, maar ook de autoriteiten die de meldingen van klokkenluiders behandelen.

Onzekerheid en extra lasten voor alle belanghebbenden

Hoe kan iemand weten of een ogenschijnlijke misstand een inbreuk op Unierecht of nationaal recht vormt? Hoogstwaarschijnlijk is het antwoord: dat kunnen ze niet. Veel klokkenluiders kennen immers niet alle feiten wanneer zij een vermoeden van een misstand melden (dat is de reden waarom er vervolgens onderzoek wordt gedaan). Bovendien zullen de meeste mensen niet over de nodige deskundigheid beschikken om na te gaan welk artikel van welke wet in een bepaald geval is overtreden. En zelfs als dat wel het geval zou zijn, kunnen Unierecht en nationaal recht zo verstrengeld zijn dat het voor deskundigen op het gebied van Unierecht soms moeilijk is om te bepalen waar het EU-recht ophoudt en waar het nationale recht begint.

Een meldregime dat alleen van toepassing is op inbreuken op het Unierecht zou een ongelooflijke last betekenen voor klokkenluiders. Deze zullen nu moeten uitzoeken of hun melding in dat hokje past om te weten of zij beschermd zijn en welke procedure zij moeten volgen om beschermd te worden. Dit zal onzekerheid veroorzaken in een al stressvolle situatie, en door deze onzekerheid zouden velen kunnen besluiten zich niet uit te spreken. Het gevolg kan zijn dat een organisatie niet te weten komt dat een van haar werknemers fraude pleegt voordat het te laat is en de organisatie  onherstelbare financiële en reputatieschade lijdt. Op dezelfde manier kunnen autoriteiten en burgers in het ongewisse blijven van een ernstig volksgezondheidsprobleem totdat het te laat is.

Een minimalistische aanpak bij de  omzetting van de klokkenluidersrichtlijn zal ook extra lasten voor bedrijven met zich meebrengen. De richtlijn heeft een aantal verplichtingen in het leven geroepen, en bedrijven hebben al andere verplichtingen op grond van het bestaande wettelijke kader. Voor elke ontvangen melding zullen zij moeten bepalen of het al dan niet om een inbreuk op Unierecht gaat, om te weten welke verplichtingen zij hebben op het gebied van rechtsbescherming. Dit zal extra financiële en personele middelen vergen. Uiteindelijk zullen zij wellicht de strengste normen voor beide meldregimes moeten toepassen op alle klokkenluiderszaken om zo de juridische risico’s te beperken. Hetzelfde geldt voor autoriteiten die meldingen van klokkenluiders ontvangen, en die hebben vaak een notoir gebrek aan middelen. 

Onverdedigbare ongelijkheden

Een beperkte omzetting van de richtlijn in nationale wetgeving zorgt ervoor dat EU-belangen boven nationale belangen worden gesteld. Het doel van de richtlijn is de handhaving van het EU-recht te verbeteren, aangezien klokkenluiden een van de meest doeltreffende manieren is om schendingen van het recht te voorkomen en op te sporen. Als de bescherming van de richtlijn niet wordt uitgebreid naar alle klokkenluiders, komt dat erop neer dat de handhaving van het EU-recht en de bescherming van de EU-middelen belangrijker zijn dan de handhaving van het nationale recht en de bescherming van de nationale middelen.

Een minimalistische omzetting kan zelfs leiden tot ongelijkheden tussen de verschillende werknemers die misstanden melden. In een land met bijna geen wettelijke bescherming van klokkenluiders, zoals Duitsland, zou een werknemer die een kleine overtreding van de EU-wetgeving meldt, beschermd zijn tegen vergelding, terwijl een andere werknemer van dezelfde organisatie die een ernstig misdrijf naar Duits recht meldt, rechtmatig zou kunnen worden ontslagen. In Nederland zal, als de huidige aanpak wordt gehandhaafd, een werknemer die een ernstige misdrijf volgens de Nederlandse wetgeving meldt, dit eerst intern binnen zijn organisatie moeten doen, met alle risico’s van vergelding en vernietiging van bewijs die dat met zich meebrengt. Werknemers die kleine inbreuken op het Unierecht melden, kunnen zich rechtstreeks tot de autoriteiten wenden. Een dergelijke ongelijke behandeling lijkt moeilijk te rechtvaardigen, en sommigen stellen dat dit in sommige landen ongrondwettelijk zou kunnen zijn.

Kwaliteit gaat boven snelheid

In een reactie op de kritiek verklaarde het ministerie van Binnenlandse Zaken, dat verantwoordelijk is voor de omzetting van de richtlijn, dat zij geen keuze hadden en dat wijziging van het wetsvoorstel “helaas onmogelijk” is, aangezien de richtlijn binnen een jaar in nationale wetgeving moet zijn omgezet.

Het is verontrustend dat de kwaliteit van de wet blijkbaar wordt opgeofferd aan procedures en termijnen. Waarom is het wetsvoorstel voor consultatie vrijgegeven als het ministerie niet van plan was iets te doen met de ontvangen input? Dit lijkt een dwaze actie en allesbehalve een transparant en participatief democratisch proces. Nederland is verder in het proces dan de meeste andere EU-landen. Bovendien is Nederland gemiddeld 12 maanden te laat met het omzetten van richtlijnen in nationale wetgeving. Waarom dan zo’n haast?

De EU heeft een baanbrekende richtlijn aangenomen om klokkenluiders in heel Europa te beschermen. Nu zal de ware toewijding van regeringen in Europa om klokkenluiders te beschermen op de proef worden gesteld. Hopelijk zal Nederland zijn minimalistische aanpak van de omzetting veranderen en best practice volgen, rekening houdend met de input en de feedback van deskundigen.

Dit is een Nederlandse vertaling van de Engelstalige blog te vinden via: https://www.transparency.org/en/blog/the-netherlands-are-showing-other-eu-countries-what-not-to-do-when-transposing-the-eu-directive-on-whistleblower-protection