Amsterdam, 22 april 2016 – In het kader van het Nederlands EU-voorzitterschap schenkt Transparency International Nederland iedere week aandacht aan een wetgevingsdossier binnen de EU dat betrekking heeft op de bestrijding van corruptie en het vergroten van transparantie. Ditmaal aandacht voor het aannemen van de PIF Directive. Met deze richtlijn moet de bescherming van de financiële belangen van de EU een solide basis in het strafrecht krijgen. Het voorstel voor de richtlijn ligt echter al sinds 2012 op tafel.

Ondanks enkele aanwezige maatregelen is met geld van de EU nog een groot probleem. Naar schatting van de Europese Commissie wordt er per jaar ongeveer €600 miljoen frauduleus gebruikt. Daarom deed de Europese Commissie in juli 2012 een voorstel om een richtlijn op te stellen om de financiële belangen van de EU beter te beschermen door middel van strafrecht. Dit voorstel is genaamd de PIF Directive, naar het Franse ‘protection des intérêts financiers’, en is een opvolger van de PIF Conventie uit 1995.

In de PIF Conventie werd vastgelegd dat de lidstaten van de EU beter zouden bepalen wat er onder het begrip fraude kan worden verstaan en voor fraude strafrechtelijke maatregelen zouden aanbrengen. De PIF-richtlijn zal de afspraken van de PIF Conventie omzetten in EU-wetgeving, met een eenduidige definitie van fraude. Momenteel hebben de lidstaten nog ieder hun eigen definities en straffen, waarmee bescherming tegen fraude een lappendeken is met sterke en zwakke punten. De bedoeling is dat met een geharmoniseerde aanpak van fraude in de EU overtreders in alle lidstaten even zwaar gestraft zullen worden voor hetzelfde vergrijp.

Het aannemen van de PIF Directive is een belangrijke stap in de bestrijding van fraude binnen de EU, zeker omdat het ook de juridische basis zal vormen voor de creatie van een European Public Prosecutor’s Office (EPPO). Het EPPO zal recht kunnen spreken en onderzoek kunnen doen wanneer de financiële belangen van de EU in het geding zijn door fraude.

De definitie van fraude die zal worden vastgelegd in de PIF Directive zal worden gebruikt om de grenzen van de bevoegdheden van het EPPO te bepalen. Onder het Nederlands voorzitterschap komen de lidstaten steeds dichter bij een akkoord over de creatie van het EPPO, maar zonder een akkoord over de PIF Directive heeft het EPPO nog geen duidelijke bevoegdheden. Een overeenstemming over de PIF Directive laat echter al meer dan drie jaar op zich wachten.

Toevoeging omzetbelasting aan PIF Directive

Dat een akkoord over de PIF Directive al enige tijd op zich laat wachten heeft vooral te maken met een verschil van mening tussen de Raad van Ministers aan de ene kant en het Europees Parlement en de Europese Commissie aan de andere kant. Waar de Commissie en het Parlement graag zien dat omzetbelastingfraude opgenomen wordt in de richtlijn, ziet de Raad omzetbelasting als een puur nationale aangelegenheid.

In het voorstel beargumenteert de Europese Commissie dat “there is a direct link between the collection of VAT revenue in compliance with the Union law applicable and the availability to the Union budget of the corresponding resources, since any lacuna in the collection of the first potentially causes a reduction in the second. The Directive therefore covers revenue resulting from VAT receipts in the Member States.”

Omzetbelastingfraude komt veel voor binnen de EU, vooral via zogenaamde carrouselfraude. De Raad heeft geprobeerd om omzetbelasting uit de PIF Directive te halen met een amendement. Om iets tegemoet te komen aan de wensen van het Europees Parlement heeft de Raad wel opgenomen dat het EPPO de bevoegdheid zou kunnen krijgen om serieuze grensoverschrijdende omzetbelasting aan te pakken.

Toch ging het Parlement niet akkoord met deze wijziging. Tijdens de trilooggesprekken over het onderwerp kwamen de Raad en het Parlement er maar niet uit en halverwege 2015 liet het Parlement weten dat er een tijdelijke impasse op het onderwerp was. Eind 2015 brak een uitspraak van het Europees Hof van Justitie de onderhandelingen echter weer helemaal open.

De zaak-Taricco

Op 8 september 2015 deed het Europees Hof van Justitie een uitspraak in de zaak tegen Ivo Taricco en anderen. Taricco en enkele medestanders moesten in Italië terecht staan voor carrouselfraude. De zaak begon in 2015 met de inleidende hoorzitting en de Italiaanse rechtbank maakte zich zorgen dat de zaak niet zou zijn afgehandeld voor het vergrijp onder nationale wetgeving zou verjaren, op 8 februari 2018. Het Italiaanse gerecht besloot daarop bij het Europese Hof van Justitie te vragen of nationale verjaringstermijnen kunnen worden gezien als een belemmering in de strijd tegen omzetbelastingfraude die in strijd is met EU-wetgeving.

Het Hof oordeelde dat de nationale regelgeving over verjaringstermijnen in dit geval in strijd was met artikel 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en artikel 2 van de PIF Conventie. Beide artikelen stellen dat lidstaten illegale activiteiten die effect hebben op het budget van de EU effectief moeten tegengaan. Het Europese Hof van Justitie gaf daarom aan dat de nationale verjaringstermijn in dit geval aan de kant zou moeten worden geschoven. Hoewel er in Italië nog onenigheid bestaat over het toepassen van de uitspraak van het Europese Hof, heeft de zaak wel grote gevolgen voor de discussies over de PIF Directive.

Met de uitspraak laat het Hof namelijk weten dat het omzetfraude, in dit geval carrouselfraude, beschouwt als onderdeel van de bredere definitie van fraude die in de EU wordt gehanteerd. In haar advies laat advocaat-generaal Kokott weten dat omzetbelasting moet worden gezien als onderdeel van de PIF Conventie. In het specifiek geeft de advocaat-generaal aan dat het buiten beschouwing laten van omzetbelastingfraude in de PIF Directive tegen het doel van de PIF Conventie in zou gaan.

Het argument dat omzetbelastingfraude een puur nationale aangelegenheid wordt hier dus door het Hof onderuit gehaald. De uitspraak heeft eind 2015 verdeeldheid gezaaid binnen de Raad van Ministers. Een deel van de ministers is van mening dat de uitspraak geen effect zou moeten hebben op het standpunt van de Raad ten opzichte van de PIF Directive, maar een groot deel van de ministers is nu van mening dat omzetbelastingfraude wel moet worden opgenomen in de richtlijn. De discussie in de Raad ligt daarmee weer volledig open.

Nederlands voorzitterschap

Nu Nederland het voorzitterschap in handen heeft, worden er stappen gemaakt richting de creatie van het EPPO. Het EPPO kan echter niet functioneren voordat er in de PIF Directive is vastgelegd welke bevoegdheden het nieuw te creëren orgaan zal hebben. Hier blijft het, ook na de uitspraak in de zaak Taricco, nog akelig stil. Tijdens de meetings van de Raad van Justitie en Binnenlandse Zaken die tijdens het voorzitterschap zijn gehouden, is er niet gesproken over de PIF Directive.

Juist nu een aantal lidstaten van positie is veranderd, is het van belang de discussie in de Raad aan te gaan. Nederland kan hier als voorzitter een rol in spelen door het onderwerp op de agenda te zetten en de discussie in de juiste richting te leiden. De toevoeging van omzetbelastingfraude zou een goede stap zijn in het verder bestrijden van fraude en corruptie met EU-geld. Zonder deze toevoeging verliezen de PIF Directive en het EPPO veel van hun potentie. De creatie van een Europese openbaar aanklager kan niet zonder een eenduidige definitie van fraude en harmonisatie van nationale regelgeving. Het zou dan ook goed zijn als Nederland tijdens het restant van het voorzitterschap aandacht geeft aan de PIF Directive.