Waakhonden van de democratie beter beschermd onder Wet bescherming klokkenluiders?

Amsterdam, 26 januari 2023 – Het heeft even geduurd maar op 24 januari 2023 heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel voor de Wet bescherming klokkenluiders als hamerstuk afgedaan. Op 20 december heeft de Tweede Kamer de wet bescherming klokkenluiders al aangenomen, tezamen met een aantal amendementen en moties. Daarmee kan de Wet bescherming klokkenluiders ruim een jaar na de deadline van de Europese Commissie in werking treden. Wanneer dat precies gebeurt, is nog niet bekend.

Hoewel er compromissen gesloten moesten worden over de uiteindelijke wet ter bescherming van klokkenluiders, is Transparency International Nederland (TI-NL) ervan overtuigd dat deze wet een verbetering is ten opzichte van de huidige Wet Huis voor klokkenluiders. TI-NL is blij hieraan te hebben mogen bijdragen: eerst met een internationale lobby voor de EU-klokkenluidersrichtlijn waarbij we veel input hebben geleverd voor de uiteindelijke richtlijn, mede in de vorm van de Best Practice Guide voor wetgeving ter bescherming van klokkenluiders. Voor dit werk wonnen we in 2018 de Think Tank Award van Prospect Magazine in de categorie ‘Economic Think Thank’. Over de implementatie van de richtlijn in Nederland heeft TI-NL met een grote groep stakeholders om tafel gezeten: van de Minister van Binnenlandse Zaken tot aan Kamerleden, als expert bij twee rondetafels in de Tweede Kamer, met werkgevers- en werknemersorganisaties, het Huis voor Klokkenluiders, de wetenschap, de private sector en natuurlijk klokkenluiders zelf. We hebben het wetsvoorstel drie keer weten terug te laten sturen voor aanpassing, we hebben meegeschreven aan een initiatiefnota van Kamerlid Omtzigt, aan moties en amendementen die gedeeltelijk zijn aangenomen en van onze tien aanbevelingen zijn er vijf overgenomen in de uiteindelijk wet.

Aangenomen amendementen

In totaal zijn er zes amendementen aangenomen. Door een aangenomen amendement van het Kamerlid Dekker-Abdulaziz (D66) zal de evaluatietermijn van de wet worden verkort van vijf naar drie jaar. Door aangenomen amendementen van Kamerlid Omtzigt wordt toestemming van de melder vereist bij doorzending van een melding, wordt de mogelijkheid van een anonieme melding bij een werkgever wettelijk vastgelegd, is het Huis voor Klokkenluiders wettelijk verplicht een intern meldkanaal op te richten en is er een uitbreiding van het benadelingsverbod naar rechtspersonen die een melder bijstaan. Ook werd het amendement van Kamerlid Leijten (SP) over sanctiebevoegdheden voor het Huis voor klokkenluiders aangenomen waarmee het Huis de mogelijkheid krijgt bestuursrechtelijke sancties (waaronder een boete) op te leggen in geval van benadeling van de melder.

De belangrijkste wijzigingen in de Wet bescherming klokkenluiders

De Wet bescherming klokkenluiders stelt voor de praktijk de volgende belangrijkste wijzigingen voor:

Afschaffing verplichte interne melding: de verplichting om eerst intern te melden wordt afgeschaft. Direct extern melden mag straks, bijvoorbeeld aan het Huis voor Klokkenluiders of aan een andere bevoegde autoriteit. Bij de externe melding blijft de melder bescherming behouden. Eerst intern melden blijft wel de voorkeur houden en zal zoveel mogelijk worden gestimuleerd.
Uitbreiding benadelingsverbod:
- Nu valt onder benadeling vooral benadeling in de rechtspositie van de melder, zoals schorsing, ontslag, degradatie, onthouden van bevordering, loonsverlaging en verandering van werklocatie. Het verbod ziet straks op élke vorm van benadeling, zoals het plaatsen op een zwarte lijst, het weigeren om een referentie te geven, pesten, intimideren en uitsluiting. Het wetsvoorstel bevat in dit verband een niet-limitatieve lijst van benadelingshandelingen.
- Ook dreigingen met en pogingen tot benadeling vallen straks onder het benadelingsverbod.
- Een melder kan straks óók bij openbaarmaking (aan bijvoorbeeld de media) de bescherming van het benadelingsverbod inroepen, zij het dat dit wel aan voorwaarden is verbonden. Nu kan een melder bij openbaarmaking alleen een beroep doen op de vrijheid van meningsuiting.
- Onder het benadelingsverbod vallen straks niet alleen natuurlijke personen, maar ook rechtspersonen die een melder bijstaan.
- Tot slot geldt het benadelingsverbod straks ook voor interne onderzoekers, dat wil zeggen degenen die opvolgen geven aan een interne melding en een interne melding in ontvangst nemen.
Verschuiving bewijslast benadelingsverbod: de bewijslast dat de benadeling geen verband houdt met de melding komt straks bij de werkgever te liggen.
Uitbreiding beschermde meldingen: momenteel wordt alleen een melding van een vermoeden van een ‘misstand’ beschermd. Deze definitie van ‘misstand’ wordt uitgebreid. Zo valt hieronder straks ook een werkgerelateerde (dreigende) schending van het Unierecht en een werkgerelateerde (dreigende) schending van interne regels die een wettelijke basis hebben en voldoende concreet en duidelijk zijn waarbij een maatschappelijk belang in het geding is. En ook een dreigende schending van een wettelijk voorschrift waarbij een maatschappelijk belang in het geding is wordt toegevoegd aan de definitie, waar nu alleen nog een daadwerkelijke schending van een dergelijk wettelijk voorschrift is beschermd. Het wetsvoorstel verduidelijkt dat het maatschappelijk belang in ieder geval in het geding is als ‘de handeling of nalatigheid niet enkel persoonlijke belangen raakt en er sprake is van oftewel een patroon of structureel karakter dan wel de handeling of nalatigheid ernstig of omvangrijk is’.
Uitbreiding kring van beschermden: niet alleen werknemers, maar ook derden die in een werkrelatie tot de werkgever staan kunnen straks een beschermde melding doen. Denk bijvoorbeeld aan zzp’ers, stagiairs, vrijwilligers, leveranciers, aandeelhouders, sollicitanten, maar ook betrokken familieleden en collega’s.
Strengere eisen interne meldregeling:
- Termijnen: de melder moet straks binnen zeven dagen een ontvangstbevestiging van de melding krijgen en de melder moet binnen een redelijke termijn van maximaal drie maanden informatie krijgen van de werkgever over de beoordeling van zijn melding. Dit moet worden vastgelegd in de regeling zelf.
- Wijze van melding: ook moet worden vastgelegd in de regeling dat de werknemer de melding zowel schriftelijk als mondeling kan doen. En vastgelegd moet worden bij welke onafhankelijke functionaris(sen) de melder anoniem kan melden.
- Registratieplicht: werkgevers moeten straks meldingen van vermoedens van misstanden registreren in een daarvoor ingericht register.
Medezeggenschap: momenteel heeft alleen de ondernemingsraad instemmingsrecht voor wat betreft het wijzigen, vaststellen of intrekken van een interne meldregeling. De nieuwe wet voorziet straks ook in een instemmingsrecht voor de personeelsvertegenwoordiging (artikel 35c en 35d WOR-nieuw). En als een werkgever zowel geen ondernemingsraad als personeelsvertegenwoordiging heeft ingesteld en daartoe ook niet verplicht is (hetgeen kan voorkomen nu het werknemersbegrip van de WOR beperkter is), dan bepaalt de nieuwe wet dat bij de vaststelling van de interne meldregeling de instemming van meer dan de helft van de werknemers nodig is, tenzij de regeling inhoudelijk al is geregeld in een cao (art. 2 lid 7).
Verbod op zwijgbedingen: er komt een specifiek verbod op zwijgbedingen voor beschermde melders (artikel 17h).
Bestuursrechtelijke sancties Huis voor Klokkenluiders: introductie bestuursrechtelijke sanctiemogelijkheden (waaronder een boete) voor het Huis voor Klokkenluiders in geval van benadeling van de melder.

Wat ontbreekt er nog?

Volgens de wet wordt een melding, die niet gaat over een inbreuk op EU-wetgeving, pas gezien als een klokkenluidermelding, als het maatschappelijk belang in het geding is. TI-NL heeft altijd gepleit voor het verwijderen van de beperkende eis dat het maatschappelijk belang in het geding moet zijn. Meerdere fracties waren het hier mee eens en hadden graag gezien dat dit criterium uit de wet verwijderd zou worden. Uiteindelijk diende Kamerlid Leijten namens de SP hier ook een amendement toe in. Helaas is dit amendement niet aangenomen. Daardoor blijft deze, lastig te doorgronden, definitie van een maatschappelijke misstand in de wet staan. Wij adviseren werkgevers daarom om een ruimere definitie te hanteren, en zelf bescherming te bieden als er sprake is van een misstand.

Een klokkenluider is voor zijn of haar inkomen doorgaans afhankelijk van de organisatie waarover hij zij aan de bel trekt en gaat vaak ten onder aan langslepende juridische procedures. Adequate financiële ondersteuning van en toegang tot onafhankelijke en deskundige rechtshulp en psychosociale hulp voor alle klokkenluiders uit de publieke én private sector is onontbeerlijk. De amendementen om nu al een fonds op te richten ter ondersteuning van klokkenluiders hebben het tijdens de stemming helaas niet gehaald. Wel is er een motie van het CDA en D66 aangenomen waarin de minister wordt opgeroepen om vooruitlopend op de instelling van een fonds ter ondersteuning van klokkenluiders te werken aan en voorstellen te doen voor hoe de financiering van een fonds eruit komt te zien. De Kamer zal hier voor de zomer van 2023 over worden geïnformeerd. Ook de motie van het Kamerlid Strolenberg (VVD) met het verzoek aan de regering om al tijdens de looptijd van de pilots te evalueren is aangenomen.

Wanneer treedt de wet in werking?

Er wordt nog een nadere invulling van de wet verwacht in de vorm van een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB). De AMvB ziet met name op een nadere uitwerking van het anoniem melden. Hierin wordt uitgewerkt op welke wijze een misstand anoniem gemeld zou moeten worden en bij welke functionarissen een vermoeden van een misstand anoniem gemeld kan worden. TI-NL adviseert organisaties om anoniem melden per definitie toe te staan. Onderzoek wijst uit dat dit potentiële melders over de streep kan trekken om toch melding te doen van een vermoeden van een misstand. Bovendien kan dit voorkomen dat iemand zich genoodzaakt voelt om extern te melden, of via de pers naar buiten te treden.

Met de nieuwe Wet bescherming klokkenluiders is de wettelijke bescherming van klokkenluiders in ieder geval verstevigd. De bescherming in de praktijk hangt af van de daadwerkelijke uitvoering en naleving van de wet. Gelukkig is er nu wel een mogelijkheid om bestuursrechtelijke sancties uit te delen aan diegenen die de wet overtreden of niet naleven. Wanneer de wet precies in werking treedt, is nog niet duidelijk maar de verwachting is dat dit tot 1 maart of 1 april kan duren. Verschillende onderdelen van de nieuwe wet kunnen ook op verschillende tijden in werking treden.